Recurso: Revista RITMO ECONOMICO ed32 – Febrero 2021
Los desafíos para la transformación digital en República Dominicana a la luz del Decreto 539-20.
El estudio de los principios económicos y legales de una efectiva regulación de servicios públicos es un tema que me apasiona desde que me involucré, en el sector de las telecomunicaciones, a finales de los años 90s; época en la cual el país estaba inmerso en una reforma integral de dicho sector. En esos años trabajé intensamente en el proceso que convirtió en realidad la Ley de Telecomunicaciones No. 153-98, promulgada en mayo de 1998 y en parte de la reglamentación complementaria para echar a andar el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) como órgano regulador; haciendo mis aportes en calidad de consultora de un Proyecto que en ese entonces se desarrollaba bajo los auspicios del Banco Mundial, con el apoyo logístico del Programa para las Naciones Unidas (PNUD).
Mucho es el tiempo transcurrido y los avances tecnológicos han sido espectaculares, sin embargo, hoy al igual que décadas atrás sigue siendo importante entender antes de aprobar cualquier normativa en esta área, que las telecomunicaciones son servicios públicos, que tienen una importancia similar a la electricidad y al agua potable.
La pandemia desatada por el coronavirus ha ratificado, que la infraestructura de telecomunicaciones, las tecnologías de la información y la comunicación (conocidas por sus siglas como TICs) son vitales; y que son servicios públicos esenciales para mantener el funcionamiento de la sociedad. Por tanto, tener acceso a los servicios de telecomunicaciones y a banda ancha es indispensable para la salud, para la educación y para mantener el aparato productivo en movimiento.
Consciente de esta realidad, el recién estrenado gobierno, emitió el pasado 07 de octubre del presente año, el Decreto 539-20. Con esta decisión, el Poder Ejecutivo, declaró de alto interés para la nación el acceso universal al internet de banda ancha de última generación y el uso productivo de las TICs e instruyó al INDOTEL para que en su calidad de órgano regulador de las telecomunicaciones en el país; formule en coordinación con otras ocho (8) entidades del gobierno, un Plan Nacional de Banda Ancha que garantice para todos, el derecho de acceso universal al internet de banda ancha.
Cabe mencionar que desde la Ley No. 1-12 que estableció para el país, la Estrategia Nacional de Desarrollo al 2030 (END), se reconoció la transversalidad de las TICs, y que estas son un factor determinante para alcanzar la visión país por lo que dispuso objetivos específicos y líneas de acción, para fomentar y desarrollar las telecomunicaciones. También que dos años después, en el 2014, se creó con dependencia directa del Poder Ejecutivo, la Oficina Presidencial de Tecnología de Información y Comunicación (OPTIC) con el propósito de masificar el uso de las TICs, modernizar el Estado, aumentar la competitividad del sector productivo y socializar el acceso a la información. En adición, a fin de promover la inclusión de las TICs en los procesos productivos, educativos, gubernamentales y de servicios a los ciudadanos, en septiembre del 2016, mediante el Decreto No. 258-16 se instituyó el programa República Digital, que aspira lograr mejoras trascendentes en educación, acceso, gobierno digital abierto y transparente, seguridad cibernética e inclusión social.
Por otra parte, muchos desconocen que el Estado Dominicano a través de la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana (ETED) cuenta con su propia red de fibra óptica que utiliza para el control y el despacho de energía eléctrica y que esta red tiene capacidad excedente, que podría usarse para fines de telecomunicaciones. Con esto en mente, el Decreto No. 383-18, de octubre del 2018, creó la Unidad de Negocios Telecomunicaciones por Fibra Óptica (UNTFO), que es un órgano cuyo fin es aprovechar la capacidad ociosa de ETED para negociar servicios portadores de telecomunicaciones. El citado Decreto establece expresamente que la UNTFO debe apoyar el programa “República Digital” y que la red de ETED se conectará con el centro de datos del Estado para la prestación del servicio de fibra óptica, por tratarse de la plataforma tecnológica universal a disposición de la Presidencia de la República.
Resulta evidente pues, que el Plan Nacional que ordena realizar el Decreto 539-20 es una tremenda oportunidad para que mediante una planificación y un uso adecuado de la fibra óptica disponible de ETED se contribuya a satisfacer la tan necesaria conectividad de las escuelas públicas, de los centros de salud, y de las oficinas de gobierno. Desde luego habrá que hacer un proceso de licitación para seleccionar la o las compañías que serán responsables de desplegar, operar y mantener los enlaces de última milla, entre el punto de presencia de la red de ETED y los sitios públicos.
En cuanto a la penetración, aunque las estadísticas más recientes indican que en RD existen 7,5 millones de cuentas de Internet y 8,9 millones de líneas telefónicas móviles; las altas cifras son engañosas. Una gran cantidad de estas líneas móviles no cuentan con acceso a banda ancha, y quizás una de las causas (aunque no es la única) es el alto costo que poseen los servicios de telecomunicaciones por los impuestos que aplican como son: el 18% de ITBIS, el 10% de impuesto selectivo al consumo y el 2% denominado “Contribución para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (CDT)” que impactan significativamente en el pago que debe efectuar el usuario final.
La ley de telecomunicaciones No. 153-98, dispone que de las sumas que se recaudan por el impuesto de un 2% de la CDT, un monto debe ser destinado, al financiamiento de INDOTEL y el otro porcentaje a proyectos de desarrollo, a través del Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones (FDT). Eficientizar la asignación y el uso de los recursos del Fondo, provenientes de la CDT debe ser uno de los componentes primordiales del Plan Nacional que manda el Decreto 539-20.
Como complemento de lo anterior, el Plan Nacional que debe articular INDOTEL por mandato de su propia ley y por lo dispuesto en el recién adoptado Decreto 539-20; debe también tener presente el efecto directo que tiene la dispersión poblacional sobre la baja penetración de los servicios. En RD, la mayor parte de los habitantes se concentran en muy pocas localidades y el resto reside en poblados más pequeños que se encuentran esparcidos por todo el territorio nacional. Las cuantiosas inversiones que se requieren para llevar los servicios de telecomunicaciones a las zonas rurales, históricamente ha sido un escollo para que se logre el acceso universal, pues para las telefónicas es rentable ofrecer sus servicios en las zonas más pobladas dejando de lado comunidades con baja densidad poblacional. Mientras más dispersas se encuentren las comunidades se necesitan más recursos y kilómetros de fibra óptica, sin contar con las inversiones adicionales a realizar por factores del terreno.
Los fondos de la CDT para proyectos de telecomunicaciones rurales que se suponen que fueran el principal mecanismo para solucionar la problemática precedentemente descrita; obviamente, no han resultado suficiente para romper las barreras de acceso en las zonas rurales. En consecuencia, además de hacer un manejo más eficaz de la CDT como señalé previamente, el Plan Nacional debe evaluar medidas complementarias al FDT para vencer definitivamente el obstáculo derivado de las condiciones sociodemográficas del país.
En otro orden de ideas, es propicio aprovechar la recién creada legislación de las asociaciones público-privadas (APP) para impulsar la cobertura de las zonas que hoy se encuentran desatendidas o subtendidas; aportando los recursos públicos que, en asociación con operadores privados, se destinen al despliegue de infraestructura en zonas rurales. De esta forma, se podría dar uso a inmuebles propiedad del Estado para el tendido de fibra óptica y la instalación de equipos activos, torres y radio bases; y si acompañamos estas medidas con la simplificación de requisitos burocráticos que nada aportan, y se aprovechan de los derechos de vía o de paso se lograría un impacto altamente positivo. Desde luego que, si se elige un esquema de APP, será fundamental establecer los mecanismos para evitar que la participación del Estado introduzca distorsiones en el mercado.
Igualmente se debe tener presente que, en República Dominicana estamos muy por debajo de la media de los países de la región con relación a los servicios de banda ancha, y una de las razones estriba en que el país aún mantiene niveles muy elevados de uso de la tecnología 2G, que no admite el acceso a banda ancha. Otra gran cantidad de líneas usan tecnología de 3G, que, aunque permite acceso a datos, es una banda reducida o restringida, que limita la calidad de los servicios, es decir que la cobertura con tecnología 4G, que es la que verdaderamente puede denominarse como “banda ancha” no es significativa.
Por dichas razones, el Plan Nacional debe dar prioridad, para que, a la mayor brevedad posible, se efectúe la migración de la infraestructura de 2G y 3G a la de 4G, ya que, la migración a esta última tecnología requiere inversiones mucho menores que el despliegue de infraestructura nueva y traería consigo incrementos sustanciales en la calidad y cobertura de los servicios. Algunos quisieran que se adopte directamente la tecnología 5G, pero esto implica un alto costo y por otras razones que escapan al alcance de este análisis, consideramos que esta no es una opción viable a corto plazo, así que resulta más factible y racional una transición escalonada y previa a 4G.
También es ineludible hacer una reorganización del espectro, pues, aunque en el país hay suficiente espectro asignado para servicios móviles, la asignación puede mejorar. Un ejemplo, las bandas altas (PCS y AWS) tienen menor capacidad de penetración en edificios, los que incrementa la inversión para poder aprovechar la señal y que la calidad de los servicios dentro de los edificios no disminuya. En ese sentido el Decreto 539-20 es muy acertado al mencionar la necesidad de realizar la transición a la televisión digital terrestre (TDT) en un breve plazo; pues con esto se podría liberar la banda de 700 MHz, cuyas características de penetración en los edificios es mucho mayor, para que esta pueda ser explotada por los servicios móviles y mejore la calidad del servicio en las ciudades.
Para que se logren los objetivos planteados en el Decreto 539-20 en adición a los puntos que previamente he mencionado, recomendaría el diseño de una estrategia para incentivar la compartición de infraestructura, lo que permitiría que, con una única infraestructura, diferentes operadores puedan ofrecer sus servicios. La compartición de infraestructura puede ser tanto de elementos pasivos (como torres y fibra óptica, entre otros), como de elementos activos (radio bases, ruteadores). La tecnología de 4G permite que una misma infraestructura pueda ser utilizada por varios operadores simultáneamente, eliminando la necesidad de que cada operador cuente con una estructura propia.
Para que la compartición de infraestructura sea exitosa sobre todo en las zonas o comunidades con baja densidad poblacional la normativa debe ser combinada con una estrategia de incentivos correcta y aquí considero que sería interesante evaluar la experiencia internacional y que se tome como referente el caso de la Red Compartida de México.
Visto lo anterior, podemos concluir que, República Dominicana cuenta con abundante normativa y que esta contempla las atribuciones necesarias para impulsar el desarrollo de las TICs, promover las inversiones en el sector de las telecomunicaciones, y crear las condiciones para incrementar la cobertura y la calidad de los servicios. El Decreto 539-20 viene a robustecer el marco legal existente, pero debe ser entendido como lo que es: un mandato. Corresponde al INDOTEL, como órgano regulador, dar los pasos correctos y concretos para producir los saltos cualitativos que se necesitan para el desarrollo de las TICs en el país. Es menester conjugar en tiempo oportuno una serie de acciones para que los objetivos planteados en el Decreto 539-20 pasen de ser buenos deseos y se conviertan en realidad.
Por Llilda Solano.
Socia Fundadora LLS Auctoritas.
Abogada, Magister en Legislación Económica y Derecho Empresarial.
Octubre, 2020.